Par Anna Ludovica Danovi, doctorante contractuelle en droit public à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne en cotutelle avec l’Università degli Studi de Milan
En France, la célèbre affaire Gentili di Giuseppe a déclenché le mouvement de restitution des biens culturels spoliés pendant le dernier conflit mondial. Parallèlement à l’affaire résolue par les juridictions françaises – ayant abouti à la restitution des œuvres aux héritiers de la famille spoliée une partie de la collection dispersée était sur le sol italien. Le Cristo Portacroce du Romanino et la Madonna con il bambino de Bernardo Zenale, réapparus à la Pinacothèque de Brera de Milan, ont été gardés par cette dernière en dépit des requêtes avancées par les héritiers. La restitution a été finalement rendue possible grâce à l’intervention du juge…états-unien[1].
Cette affaire montre bien que la question du retour des œuvres d’art spoliées est avant tout européenne. Européenne est l’histoire douloureuse à l’origine de l’éparpillement des œuvres, européenne (et pas seulement) est leur circulation postérieure, à l’origine des difficultés des héritiers à obtenir la réintégration de leur droit de propriété. C’est sans doute européenne aussi qu’est la réponse à ces difficultés, ce qui semble être confirmé par l’adhésion de plusieurs États à un modèle de restitution similaire. Après la France, l’Allemagne, la Suisse et le Royaume Uni, une proposition de loi a récemment été déposée à l’Assemblée nationale italienne concernant justement la restitution des biens culturels aliénés en conséquence de mesures de persécution antisémite.
Les spoliations nazi-fascistes en Italie et les longues trajectoires des œuvres
Comme pour d’autres États européens, la collaboration de l’État italien avec les autorités du Troisième Reich a été à l’origine de la sortie massive de
Comme dans d’autres États européens, dans l’immédiate après-guerre, l’ordre juridique italien s’est doté d’un corpus normatif visant à l’annulation des actes intervenus par effet des mesures de persécution. Le décret 601/1946[2] constitue en ce sens la pierre angulaire de ce cadre juridique et introduit un régime analogue à celui de l’ordonnance française du 21 avril 1945. À l’image de cette dernière, il est l’expression de la mise en œuvre de la Déclaration de Londres de 1943 au sein de l’ordre juridique interne.
En revanche, les deux États prennent ensuite des chemins séparés. En Italie, après le long oubli interposé entre la fin de la guerre et l’adoption des Principes de Washington en 1998, aucune initiative concernant spécifiquement la question des spoliations artistiques n’a été adoptée. Plus encore, le mouvement de restitution a connu une phase de relative atrophie. Le décret de 1946 fut abrogé en 2007. Des rares restitutions sont intervenues par la voie judiciaire, comme celle de la Santa Caterina de Bernardo Strozzi restituée en 2013 par le Conseil d’État[3]. Au niveau administratif, l’institution d’une Commission d’enquête sur le sujet des spoliations en 1998 (commission Anselmi)[4] et d’un Groupe de Travail auprès du ministère de la Culture en 2020[5] n’a pas eu d’effet propulsif, ces commissions n’ayant pas de pouvoir décisionnel. Le législateur a adopté en 1997 une loi visant à transférer à l’Union des communautés juives italiennes tous les biens soustraits en conséquence de persécutions raciales éventuellement détenus par l’État italien[6] et quelques transferts ont pu intervenir sur cette base.
La nouvelle proposition de loi. L’introduction d’une commission administrative ad hoc
Le 9 mars 2026 a été déposée à la Chambre des députés italienne une nouvelle proposition de loi de « délégation au Gouvernement pour l’adoption de la discipline des procédures de restitution d’œuvres d’art soustraites ou aliénés à cause de persécution raciale »[7].
À titre liminaire, il convient de rappeler que cette nouvelle proposition, constitue une « loi-délégation » (legge delega), par laquelle le Parlement confie à l’exécutif le pouvoir d’adopter une règlementation en la matière. Celui-ci ne donne que de grandes orientations auquel ce dernier doit se conformer par la voie de « décrets-législatifs ».
Cette proposition de loi vise à instituer une Commission administrative, placée auprès du ministère de la Culture, compétente pour l’instruction et la prise de décision en matière de restitution des biens culturels spoliés.
Quant à son champ d’application ratione materiae, les œuvres d’art sont y définies comme celles ayant un intérêt archéologique, préhistorique, historique, littéraire, artistique et scientifique et figurant aux catégories de l’art 1 a) -k) de la Convention de l’UNESCO de 1970[8]. La loi est naturellement applicable ratione loci aux seules œuvres d’art se trouvant actuellement dans le territoire italien.
En ce qui concerne la notion de spoliation, la proposition renvoie aux œuvres faisant l’objet « d’une confiscation, d’une saisie, d’un vol, d’un pillage ou de toute autre forme d’acquisition forcée, vente forcée ou induite, y compris aux enchères ». De ce point de vue, le texte adhère à la définition donnée par le point B des Best Practices pour les Principes de Washington du 5 mars 2024. Elle s’aligne également sur la pratique des autres États, qui ont traditionnellement fait rentrer dans la notion de spoliation les ventes « formellement légales » mais conclues sous la contrainte, parmi lesquelles celles définies par la doctrine allemande comme « l’art en fuite » (Fluchgut).
Si le projet de loi venait à être adopté, la Commission serait composée de cinq membres : trois choisis parmi des professeurs universitaires, juges ou avocats experts désignés par le ministre de la Culture, avec l’accord de l’Union des Communautés juives italiennes ; un par le Comando Carabinieri per la Tutela del Patrimonio Culturale et un par l’Avvocatura generale dello Stato. La restitution pourrait intervenir au bénéfice des propriétaires, de leurs ayant droit ou, en l’absence de ces derniers, de l’Union des Communautés Juives Italiennes. L’avis du Comité serait contraignant ; en cas d’avis positif, la restitution serait mise en œuvre par décret adopté par le ministère de la Culture.
Un régime encore à définir
La proposition de loi ne donne que de grandes orientations, que le Gouvernement devra intégrer avec des dispositions précises. Ainsi, elle dispose (point c. n. 7) que le Comité devra adopter un règlement intérieur d’organisation et fonctionnement dans lequel il devra préciser les « modalités d’établissement de la légitimité du titre des demandeurs, ainsi que les mesures éventuelles que le Comité peut recommander, y compris les obligations d’information du public, afin de garantir l’aboutissement à une solution juste et équitable »[9]. Le législateur délègue également au Gouvernement la charge d’établir les étapes de la procédure administrative à l’issue de laquelle le Comité pourra émettre l’avis.
La proposition de loi introduit également une nouveauté par rapport aux autres systèmes européens. Si, dans la majorité des cas, les avis contraignants ne concernent que la restitution des biens appartenant aux personnes publiques, le texte italien propose que le Comité soit compétent pour la restitution des biens qui se trouvent également en main privée.
Dans le premier cas, la décision du Comité entraîne déclassement de l’œuvre et délivrance automatique de l’autorisation à l’exportation. En revanche, en ce qui concerne les biens privés, la proposition de loi dispose à l’art. 1 point h n. 2 que « le Comité peut en déterminer la restitution, même en dérogeant aux dispositions en matière de prescription ou forclusion et aux modalités d’acquisition de la propriété ».
De ce point de vue, la proposition italienne se distingue largement du modèle européen. En France, par exemple, la restitution des biens appartenant aux personnes privées ne peut intervenir que par la voie judiciaire, sur la base de l’ordonnance du 21 avril 1945. En ce sens, la soumission au même régime des biens de propriété publique et privée fait surgir des doutes. Admettre une telle ingérence de l’État dans des rapports inter privatos requalifierait l’action en revendication en mesure soustractive de la propriété privée, mise en œuvre par l’Administration, dont la contestation serait réservée à la compétence exclusive de la juridiction administrative. Une telle mesure risquerait d’accroître le nombre des contestations judiciaires et, par conséquent, de contentieux. En revanche, l’introduction d’une procédure de conciliation et d’arbitrage pour les demandes entre personnes privées, comme dans d’autres pays européens, permettrait de développer la résolution des différends par d’autres voies que celles du juge, dans une logique de réconciliation et d’apaisement.
[1] C’est à l’occasion du prêt des œuvres de la part du musée de Brera au Mary Brogan Museum de Tallahassee, en Floride, que le juge en a ordonné la confisque et la restitution aux héritiers.
[2] Décret 5 mai 1946 n. 601 – Norme per il recupero delle opere d’arte sottratte dalla Germania durante la guerra.
[3] Consiglio di Stato, 6 août 2013, n 201304112.
[4] Commissione per la ricostruzione delle vicende che hanno caratterizzato in Italia le attività di acquisizione dei beni dei cittadini ebrei da parte di organismi pubblici e privati
[5] Comitato per il recupero e restituzione dei beni culturali del gruppo di lavoro per lo studio e la ricerca sui beni culturali sottratti in Italia afli ebrei tra il 1938 e il 1945 a seguito della promulgazione delle leggi razziali, introduit avec Décret du Ministère 323 du 17 juillet 2020.
[6] Loi du 18 juillet 1997 n. 233 Disposizioni di solidarietà per gli appartenenti alle comunità ebraiche ex perseguitati per motivi razziali, ai fini della applicazione della L. 24 maggio 1970, nr. 336.
[7] Proposta di legge Delega al Governo per la disciplina dei procedimenti restituzione di opere d’arte sottratte o alienate a causa di persecuzione razziale.
[8] Convention UNESCO concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels, signée à Paris le 14 novembre 1970.
[9] Art. 1 point c) n. 7.